Một số suy nghĩ về quy định, vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ trong Hiến Pháp

08:39 | 12/08/2012
Dựa trên các quy định tại các điều 109 và điều 112 chương VIII: Chính phủ của Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) và thực tiễn thi hành các quy định này, xin rút ra một số nhận xét, đánh giá và đề xuất một số kiến nghị về vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ sẽ được quy định trong Hiến pháp sửa đổi sắp tới.

1. Về vị trí của Chính phủ quy định ở điều 109

Ở nước ta từ Hiến pháp năm 1959 và đặc biệt là Hiến pháp năm 1980 Tổ chức quyền lực nhà nước dựa trên nguyên tắc Tập quyền XHCN – nguyên tắc do K.Marx khởi xướng dựa trên thực tiễn của công xã Paris và sau được Lênin phát triển. Đây còn là nguyên tắc được cho là nền tảng của việc tổ chức quyền lực nhà nước ở các nước XHCN trước đây. Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) đã có một bước đổi mới dựa trên thực tiễn nước ta và tiếp thu có chọn lọc một số nhân tố hợp lý trong tổ chức quyền lực Nhà nước của nhân loại để đề ra thành nguyên tắc trong điều 2 Hiến pháp năm 1992 rằng: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Tuy thế, ở chương VIII của Hiến pháp năm 1992: Chính phủ lại chưa được quy định là cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Sở dĩ như vậy là vì trước đây tập quyền là nguyên tắc cơ bản trong tổ chức bộ máy nhà nước nên Chính phủ không được quan niệm là cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Quan niệm này cho rằng sự bình đẳng không có thứ bậc giữa lập pháp và hành pháp có thể dẫn đến sự lũng đoạn của Chính phủ đối với Nghị viện, biến Nghị viện vốn là một nhánh quyền lực gần với ý chí của nhân dân nhất trở thành hữu danh, vô thực. Do đó, trên kinh nghiệm của công xã Paris, Marx chủ trương cơ quan đại diện phải là “một tập thể hành động, vừa lập pháp, vừa hành pháp”, một nguyên lý có ý nghĩa bảo đảm cho quyền lực nhà nước được thống nhất và không bị lũng đoạn. Kế thừa những yếu tố hợp lý của quan niệm này là quyền lực Nhà nước là thống nhất cùng với nguyên tắc mới về tổ chức quyền lực nhà nước ghi nhận ở điều 2 Hiến pháp năm 1992, (sửa đổi, bổ sung năm 2001) là “có sự phân công, phối hợp trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”, điều 109 chương VIII: Chính phủ của Hiến pháp sửa đổi lần này cần ghi nhận vị trí của Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp trong tổ chức quyền lực nhà nước ở nước ta. Điều đó vừa thể hiện đúng đắn nguyên tắc Hiến định (điều 2) tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân lại vừa phù hợp với nguyên tắc mới đã được ghi nhận trong Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ (bổ sung, phát triển năm 2011).

Điều 109 Hiến pháp hiện hành xác định Chính phủ là “Cơ quan hành chính nhà nước cao nhất”. Trong lý luận về luật nhà nước và luật hành chính, người ta phân biệt rõ ràng hai quyền: hành pháp (executive) và hành chính (administration). Hành chính là chấp hành và điều hành chính sách, gắn với hoạt động tác nghiệp mang tính mệnh lệnh quyền uy của quản lý nhà nước. Hành pháp là khởi xướng, hoạch định xây dựng chính sách mang tính chủ động gắn liền với hoạt động của các chính khách ở tầm quốc gia. Vì thế hoạt động của Chính phủ là hoạt động vừa mang tính chất khởi xướng, xây dựng chính sách quốc gia (chức năng hành pháp) lại vừa phải chấp hành và điều hành chính sách quốc gia sau khi được thông qua (chức năng hành chính nhà nước).

Như vậy, Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp vừa là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất để đảm đương chức năng hành pháp và chức năng hành chính nhà nước. Chính phủ là cơ quan chịu trách nhiệm chính trong việc tìm kiếm hướng đi cho quốc gia bằng việc soạn thảo các chiến lược phát triển, các kế hoạch, các dự án luật và các bộ luật... trình QH và đồng thời là người trực tiếp và thường xuyên điều hành việc thực hiện các chiến lược, các kế hoạch, các đạo luật, bộ luật sau khi được QH xem xét thông qua. Chính phủ là cơ quan nắm rõ nhất những nhu cầu của quốc gia và đưa ra những chính sách để phúc đáp những nhu cầu đó.

Trong việc hoạch định chính sách quốc gia, Chính phủ phát hiện nhu cầu, từ đó khởi xướng và soạn thảo chính sách. Có loại, theo thẩm quyền được Hiến pháp và Luật giao, Chính phủ tự mình xem xét quyết định thông qua và tổ chức thực hiện. Còn phần lớn, Chính phủ phải chủ động đề xuất, soạn thảo, thẩm định để trình QH xem xét thông qua. Có thể nói quyền trình chính sách quốc gia là một cấu phần rất quan trọng của quyền hành pháp. Trong đa số các nước hiện nay dù theo mô hình tổng thống hay đại nghị, Chính phủ là nguồn chủ yếu của các đạo luật do Nghị viện ban hành. Sở dĩ như vậy là vì, Chính phủ là người trực tiếp điều hành xã hội nên nắm rõ được nhu cầu của xã hội. Đây chính là việc thể hiện tính chủ động của Chính phủ mà quan niệm truyền thống chỉ xác định vị trí của Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất không bao quát hết được.

Việc không quy định vị trí của Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp nên trong mối quan hệ với QH, các quy định của Hiến pháp không thể hiện rõ tính chủ động trong việc soạn thảo các dự án Luật (các chính sách quốc gia) để trình QH.

Từ sự phân tích trên việc quy định vị trí của Chính phủ trong Hiến pháp sửa đổi sắp tới đề nghị điều 109 có thể viết lại như sau:

“Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam. Chính phủ chấp hành Quốc hội, chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch Nước”.

2. Về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ trong mối quan hệ với QH quy định ở điều 112

Điều 112 của Hiến pháp quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ gồm 11 khoản. Theo chúng tôi, việc phân công cho Chính phủ 11 nhiệm vụ, quyền hạn theo cách liệt kê ở điều 112 có điểm chưa phù hợp:

Trước hết, quyền hạn, nhiệm vụ của Chính phủ quy định ở điều 112 chủ yếu là thẩm quyền mang tính hành chính nhà nước cao nhất. Các quyền đề xướng, hoạch định, xây dựng chính sách và tổ chức, điều hành chính sách mang tính hành pháp, có ý nghĩa chủ động, chưa được quy định rõ.

Hai là, nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ được quy định theo kỹ thuật liệt kê cụ thể thiếu bao quát. Chính phủ là cơ quan tổ chức điều hành xã hội trong khi xã hội thường xuyên biến đổi. Việc liệt kê đó sẽ dẫn đến khả năng thiếu ổn định của Hiến pháp. Theo kinh nghiệm lập hiến của các nước, không nên quy định nhiệm vụ, quyền hạn quá cụ thể của Chính phủ theo kỹ thuật liệt kê cụ thể mà theo kỹ thuật liệt kê khái quát dựa trên tính chất hành pháp của Chính phủ là năng động, sáng tạo để không bó tay, bó chân Chính phủ.

Đi vào cụ thể các nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ quy định ở Điều 112 của Hiến pháp, có thể thấy một số điểm chưa thật phù hợp sau đây:

Khoản 3 Điều 112 quy định Chính phủ: Trình dự án luật, pháp lệnh và các dự án khác trước QH và UBTVQH. Quy định này dường như là nhiệm vụ có tính hỗ trợ tạo điều kiện cho lập pháp của QH chứ không phải là một nhiệm vụ, quyền hạn có tính chủ động, độc lập tương đối. Bởi vì Điều 83 Hiến pháp quy định QH là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp. Do đó có thể xem đây chỉ là sự phối hợp của Chính phủ trong hoạt động lập pháp, chứ không phải là một nhiệm vụ có tính độc lập tương đối. Quan niệm như vậy dễ dẫn đến dựa dẫm, ỷ lại, thiếu chủ động, không phát huy hết nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ trong lập pháp. Phối hợp theo cách đó là phương thức, cách thức làm việc, là thể hiện mối quan hệ bên ngoài, không phải là quan hệ mang tính bản chất trong hoạt động lập pháp. Hiến pháp hiện hành chưa làm rõ và nổi bật vai trò chủ động đề xướng, hoạch định, xây dựng mang tính sáng tạo, nhanh nhạy, quyết đoán, tự chịu trách nhiệm về chính sách quốc gia của Chính phủ. Vì vậy đây là nhiệm vụ, quyền hạn về thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ phải được đưa lên hàng đầu (khoản 1).

Tiếp đó là những quy định về nhiệm vụ, quyền hạn mang tính khái quát về việc thực hiện chức năng hành chính nhà nước cao nhất, tức là những nhiệm vụ về tổ chức và điều hành việc thực hiện chính sách quốc gia như:

+ Xây dựng và quản lý nền hành chính quốc gia thống nhất

+ Tổ chức và thực hiện việc thi hành Hiến pháp và pháp luật

+ Quản lý nhà nước về các lĩnh vực kinh tế - xã hội, an ninh quốc phòng, đối ngoại, văn hóa giáo dục, khoa học công nghệ, môi trường...

+ Bảo vệ và bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của công dân.

Ngoài ra, Hiến pháp hiện hành cũng như thực tiễn ở nước ta chỉ ra rằng hiện nay chưa có sự phân công quyền lực nhà nước giữa Trung ương nói chung, Quốc hội và Chính phủ nói riêng với chính quyền địa phương mà chỉ có phân cấp. Điều đó có nghĩa là Hiến pháp và Luật không có quy định về phân công quyền lực giữa Chính phủ và các cấp chính quyền địa phương mà chỉ có văn bản dưới Luật của Chính phủ quy định việc phân cấp để giao cho các cấp chính quyền khác nhau cùng thực hiện những nhiệm vụ nhất định liên quan đến cùng một vấn đề.

Trong điều kiện kinh tế thị trường và xây dựng nhà nước pháp quyền, cần một sự phân công quyền lực rõ ràng hơn giữa Chính phủ và chính quyền địa phương. Để thích ứng với đặc trưng này của kinh tế thị trường, phải tách bạch chức năng của Chính phủ với chức năng của doanh nghiệp. Chỉ có thể phân định một cách khoa học, hợp lý quyền hạn của Trung ương và địa phương bằng việc xây dựng thể chế phân công hợp lý giữa Trung ương và địa phương, mới có thể nâng cao hiệu quả quản lý của Chính phủ, đáp ứng nhu cầu kinh tế thị trường.

Về mối quan hệ giữa Trung ương và địa phương, Hiến pháp hiện hành của nước ta tồn tại các vấn đề sau đây:

HĐND và UBND theo Hiến pháp hiện hành là hai cơ quan tách rời nhau, chưa thể hiện mối quan hệ gắn bó. Theo tôi, cả HĐND và UBND đều là những cơ quan cấu thành chính quyền địa phương, có chung nhiệm vụ tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật của nhà nước Trung ương. Hai cơ quan này có quan hệ gắn bó, mật thiết với nhau. Hiệu lực hiệu quả của cơ quan này cũng là hiệu lực hiệu quả của hoạt động của cơ quan kia. Tuy nhiên các cơ quan này có chế độ hoạt động khác nhau. HĐND hoạt động theo chế độ tập thể, UBND hoạt động theo chế độ thủ trưởng.

Điều 112, Khoản 1 Hiến pháp hiện hành quy định: Chính phủ lãnh đạo UBND các cấp, hướng dẫn, kiểm tra HĐND... Những quy định này vô hình trung đã tạo điều kiện cho địa phương trông chờ, ỷ lại vào Trung ương, làm giảm tính năng động sáng tạo của địa phương. Trong điều kiện tăng cường phân công, phân cấp cho địa phương, nâng cao tính chủ động phát huy sáng tạo của địa phương và trong điều kiện công nghệ thông tin phát triển như hiện nay việc lãnh đạo và hướng dẫn của Trung ương đối với địa phương chỉ cần thông qua pháp luật với quy định minh bạch, rõ ràng nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi cấp, địa phương sẽ tự biết cách thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình theo luật. Vì thế không cần thiết quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ ở Khoản 1 Điều 112 về HđND và UBND.

Hiến pháp hiện hành quy định, Chính phủ kiểm tra HĐND thực hiện các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên. Việc quy định nhiệm vụ, quyền hạn đó chủ yếu để bảo đảm tính thống nhất của pháp luật từ Trung ương đến địa phương mà chưa có kiểm soát để phòng chống sự tha hóa của quyền lực Nhà nước, để cho tình trạng tiêu cực tham nhũng không xảy ra. Vì thế, nên chăng quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ là phải phòng chống tham nhũng, lãng phí trong bộ máy nhà nước. Còn phòng chống sự mâu thuẫn, chồng chéo của văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền các cấp nên thiết lập một thiết chế có tính độc lập tương đối trong bộ máy nhà nước ví như Hội đồng bảo vệ Hiến pháp chẳng hạn.

 Cùng với các nhiệm vụ, quyền hạn nói trên, với tính chất là cơ quan chấp hành của QH và là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, Chính phủ có nhiệm vụ trình QH, UBTVQH xem xét, quyết định việc điều chỉnh địa giới hành chính ở các địa phương.

Từ sự phân tích trên, đề nghị Điều 112 quy định Chính phủ có những quyền hạn, nhiệm vụ sau đây:

1. Đề xuất và xây dựng chính sách quốc gia dưới dạng là các dự án luật, pháp lệnh và các dự án khác trình QH và UBTVQH;

2. Tổ chức và điều hành thực thi các chính sách quốc gia để bảo đảm Hiến pháp và pháp luật được thi hành nghiêm chỉnh;

3. Xây dựng và quản lý nền hành chính quốc gia thống nhất;

4. Thực hành việc quản lý nhà nước trong các lĩnh vực kinh tế - xã hội, văn hóa, giáo dục, khoa học công nghệ, môi trường, quốc phòng an ninh, trật tự an toàn xã hội và đối ngoại;

5. Bảo vệ và bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của công dân;

6. Tổ chức và thực hành việc phòng chống quan liêu, tham nhũng, lãng phí trong bộ máy nhà nước;

7. Trình QH, UBTVQH xem xét và quyết định việc điều chỉnh địa giới hành chính các cấp.

Gs. Ts. Trần Ngọc Đường