Bài 1: Không đơn thuần là một cách thức tổ chức hoạt động

Đóng góp quan trọng nâng cao hiệu quả hoạt động của HĐND

Với một cơ chế hoạt động không thường xuyên và đa số đại biểu hoạt động kiêm nhiệm như HĐND nước ta, việc hình thành các quy định về Tổ đại biểu HĐND là một giải pháp để gắn kết hoạt động của các cá nhân đại biểu trong thời gian kỳ họp HĐND (hình thức hoạt động tập thể của HĐND) là cần thiết. Tuy nhiên, sau gần 40 năm kể từ ngày có sắc lệnh đầu tiên về HĐND (Sắc lệnh số 63/Sl về việc tổ chức các HĐND và Ủy ban hành chính do Chủ tịch Chính phủ lâm thời ban hành ngày 22.11.1945), Tổ đại biểu HĐND mới được đề cập tại một văn bản pháp luật.

Văn bản pháp lý đầu tiên quy định về Tổ đại biểu HĐND là Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1983 với quy định “Các đại biểu HĐND được bầu ở một hoặc nhiều đơn vị bầu cử hợp thành một Tổ đại biểu. Tổ đại biểu có nhiệm vụ tổ chức hoạt động của đại biểu, tổng hợp ý kiến và nguyện vọng của nhân dân trong đơn vị đã bầu ra mình, chuẩn bị tham gia các kỳ họp của HĐND; tổ chức nghiên cứu pháp luật, chính sách của Nhà nước do Ủy ban nhân dân cùng cấp thông báo. Tổ đại biểu cử ra tổ trưởng, tổ phó để điều khiển các cuộc họp của tổ” (Điều 39). Luật năm 1983 quy định Tổ đại biểu HĐND có quyền giới thiệu Đoàn chủ tịch và Đoàn thư ký của HĐND (Điều 21), quyền giới thiệu Chủ tịch, các Phó Chủ tịch, Ủy viên thư ký và các Ủy viên khác của UBND cùng cấp (Điều 51).

Tổ đại biểu HĐND tỉnh Đồng Nai đơn vị huyện Nhơn Trạch giám sát việc thực hiện các dự án tái định cư trên địa bàn huyện

Ảnh: Hải Quân

Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1989 kế thừa quy định về Tổ đại biểu HĐND tại Luật năm 1983, đồng thời bổ sung một số nhiệm vụ, quyền hạn. Cụ thể: Nhiệm vụ nghiên cứu pháp luật, chính sách của Nhà nước do Thường trực HĐND thông báo (Điều 37); việc giữ mối quan hệ giữa các Tổ đại biểu HĐND (Khoản 2, Điều 25); quyền giới thiệu thành viên tham gia các Ban của HĐND (Điều 27).

Ngày 5.5.1990, Hội đồng Nhà nước ban hành Quy chế tổ chức và hoạt động của HĐND các cấp để cụ thể hóa những quy định của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1989. Quy chế năm 1990 quy định rõ nhiệm vụ của Tổ đại biểu HĐND trước và trong kỳ họp HĐND (Điều 6); hình thức và các yêu cầu đối với việc sinh hoạt Tổ đại biểu HĐND (Điều 7).

Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1994 và 2003 không quy định về Tổ đại biểu HĐND. Việc không quy định Tổ đại biểu HĐND tại các văn bản luật bởi quan niệm Tổ đại biểu HĐND không phải là một tổ chức của HĐND, không có vị trí pháp lý và chức năng độc lập như các tổ chức khác của HĐND như Thường trực, các Ban của HĐND. Tổ đại biểu HĐND được hiểu là một hình thức tập hợp các đại biểu HĐND trong cùng một đơn vị bầu cử để tổ chức các hoạt động của đại biểu HĐND được thuận lợi. Do vậy, không cần thiết phải quy định trong Luật mà chỉ cần quy định tại một văn bản hướng dẫn của UBTVQH.

Tiếp theo Quy chế của HĐND năm 1990, Nghị quyết 310 – NQ/UBTVQH ngày 25.6.1996 và Nghị quyết 753/2005/NQ – UBTVQH11 ngày 2.4.2005 đã quy định chi tiết, cụ thể về tổ chức, nhiệm vụ của Tổ đại biểu HĐND như thảo luận, TXCT và quy định các vấn đề phát sinh trong nhiệm kỳ liên quan đến tổ chức của Tổ đại biểu HĐND như chuyển sinh hoạt Tổ đại biểu HĐND. Về cơ cấu tổ chức, các văn bản hướng dẫn đã quy định cụ thể số lượng thành viên Tổ đại biểu HĐND, Tổ Trưởng, Tổ Phó tổ đại biểu HĐND các cấp do Thường trực HĐND cùng cấp quyết định. Chức năng, nhiệm vụ của Tổ đại biểu của HĐND không được quy định tập trung mà nằm rải rác, xen lẫn vào các quy định về nhiệm vụ của HĐND, Thường trực, các Ban và đại biểu HĐND. Như vậy, thông qua cách thức đề cập đến cụm từ “Tổ đại biểu HĐND” từ Luật năm 1983 cho đến Nghị quyết 753 cho thấy: Tổ đại biểu HĐND được xác định là một cách thức tổ chức để triển khai các hoạt động của HĐND, trong đó nhiệm vụ chủ yếu là tổ chức để bảo đảm hiệu quả hoạt động của các đại biểu HĐND.

Mặc dù chưa được ghi nhận là một tổ chức của HĐND có chức năng độc lập, nhưng tổ chức và hoạt động của Tổ đại biểu HĐND các cấp trước khi Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 có hiệu lực đã có đóng góp quan trọng trong việc nâng cao hiệu quả hoạt động của HĐND. Căn cứ các nghị quyết của UBTVQH, Thường trực HĐND nhiều địa phương đã chỉ đạo phân công đại biểu tiếp công dân, TXCT. Một số địa phương đã chủ động giao cho Tổ đại biểu HĐND thẩm quyền giám sát.

Xác định rõ địa vị pháp lý

Với những kết quả đạt được, vị trí, vai trò của Tổ đại biểu đã được ghi nhận trở lại trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Luật Hoạt động giám sát của QH và HĐND năm 2015. Theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương, các đại biểu HĐND ở cấp tỉnh, cấp huyện được bầu ở một hoặc nhiều đơn vị bầu cử hợp thành Tổ đại biểu HĐND. Như vậy, các đại biểu HĐND cấp xã được bầu ở một hoặc nhiều đơn vị bầu cử không có cơ chế “hợp thành”, nghĩa là, không còn Tổ đại biểu HĐND cấp xã.

Về chức năng, nhiệm vụ của Tổ đại biểu HĐND đã được quy định tại 1 điều riêng của Luật Tổ chức chính quyền địa phương (Điều 112) với 2 nhiệm vụ chính. Bên cạnh sự kế thừa các nhiệm vụ tại các văn bản trước đó, Tổ đại biểu HĐND cấp tỉnh, cấp huyện có nhiệm vụ giám sát việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND cùng cấp trên địa bàn hoặc về các vấn đề do HĐND hoặc Thường trực HĐND phân công. Đây là điểm mới, là một giải pháp nâng cao chất lượng, hiệu quả giám sát của HĐND bằng cách mở rộng chủ thể có quyền giám sát là Tổ đại biểu HĐND.

Sơ lược các quy định pháp luật về Tổ đại biểu HĐND qua các văn bản pháp luật cho thấy, Tổ đại biểu HĐND theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương đã thay đổi cơ bản về tổ chức và chức năng, nhiệm vụ so với trước kia. Từ việc được thành lập ở tất cả các cấp chính quyền địa phương thì hiện nay Tổ đại biểu HĐND chỉ được thành lập ở HĐND cấp tỉnh, cấp huyện. Địa vị pháp lý của Tổ đại biểu đã được xác định rõ nét thông qua chức năng giám sát của Tổ đại biểu HĐND và những nhiệm vụ, quyền hạn để bảo đảm thực hiện chức năng đó.

Như vậy có thể thấy, những quy định về Tổ đại biểu tại Luật Tổ chức chính quyền địa phương đánh dấu sự thay đổi nhận thức chung về Tổ đại biểu HĐND trong cơ cấu tổ chức và hoạt động của HĐND. Theo đó, vị trí của Tổ đại biểu HĐND được thể hiện qua chức năng, nhiệm vụ. Các hoạt động để thực hiện nhiệm vụ của Tổ không chỉ đơn thuần là một cách thức để tổ chức các hoạt động của HĐND, đại biểu HĐND mà có những chức năng, nhiệm vụ độc lập trong tổng thể các chức năng chung của HĐND.