Bài 2: Thống nhất về cách hiểu

>> Bài 1: Không đơn thuần là một cách thức tổ chức hoạt động

Một bộ phận trong cơ cấu tổ chức của HĐND

Sơ lược các quy định pháp luật về Tổ đại biểu HĐND trước khi Quốc hội ban hành Luật Tổ chức chính quyền địa phương (TCCQĐP) năm 2015 cho thấy: Từ nghị quyết của UBTVQH cho đến Luật đều gián tiếp quy định: Tổ đại biểu HĐND là tập hợp các đại biểu HĐND được bầu ở một hoặc nhiều đơn vị bầu cử. Tuy có khái niệm giống nhau xuất phát từ nguồn gốc “hợp thành” và cùng do Thường trực HĐND quyết định, nhưng Tổ đại biểu HĐND theo quy định của Luật TCCQĐP đã thể hiện một quan điểm khác về Tổ đại biểu HĐND so với các văn bản pháp luật trước đó.

Tổ đại biểu HĐND tỉnh Hà Giang đơn vị huyện Đồng Văn giám sát việc quy tụ các hộ sống rải rác ở các sườn núi cao, vùng thiên tai, đặc biệt khó khăn, biên giới về sống tập trung

Với những quy định về Tổ đại biểu HĐND tại Luật năm 1983, 1989 và các Nghị quyết của UBTVQH, có lẽ không cần phải bàn cãi về vị trí, vai trò của Tổ đại biểu HĐND đối với cơ cấu tổ chức và hoạt động của HĐND. Khi đó, tất cả đều thống nhất cách hiểu: Tổ đại biểu HĐND được xác định là một cách thức tổ chức để triển khai các nhiệm vụ của HĐND, trong đó nhiệm vụ chủ yếu là tổ chức để bảo đảm hiệu quả hoạt động của các đại biểu HĐND. Tuy nhiên, cách hiểu về Tổ đại biểu HĐND như vậy không còn phù hợp với các quy định của Luật TCCQĐP năm 2015, Luật Hoạt động giám sát của QH và HĐND và Nghị quyết số 629/2019/UBTVQH14 của UBTVQH.

Thống nhất với quan điểm như đã trình bày tại Bài 1 về vị trí của Tổ đại biểu HĐND theo Luật TCCQĐP năm 2015: Tổ đại biểu HĐND đã được pháp luật quy định với những chức năng độc lập. Vậy để thực hiện các chức năng độc lập đó, Tổ đại biểu HĐND có nên được coi là một tổ chức trong cơ cấu tổ chức của HĐND hay không? Nếu xâu chuỗi tất cả các quy định pháp luật và những điểm mới về cơ cấu tổ chức của HĐND trong các văn bản pháp luật hiện hành thì sẽ thấy: Tổ đại biểu HĐND đã được thiết kế với hàm ý là một bộ phận trong cơ cấu tổ chức của HĐND. Bởi các lý do:

Thứ nhất: Luật TCCQĐP đã quy định Tổ đại biểu HĐND có chức năng giám sát. Nếu chỉ xác định là một “cách thức để tổ chức triển khai các hoạt động” thì Tổ đại biểu HĐND có cần thiết được quy định đầy đủ các quyền và nhiệm vụ, các điều kiện bảo đảm hoạt động giống như các chủ thể có quyền giám sát khác của HĐND? Vấn đề xác định tính pháp lý vào các văn bản của Tổ đại biểu HĐND lần đầu được đặt ra xuất phát từ nhu cầu thực hiện chức năng của Tổ đại biểu HĐND theo các quy định của pháp luật. Đáp ứng nhu cầu đó, Điều 5 Nghị quyết 629/2019/UBTVQH14 đã hướng dẫn về việc xác định tính pháp lý vào các văn bản của Tổ đại biểu HĐND. Nếu không được xác định là một “tổ chức” thì pháp luật có cần thiết phải hướng dẫn như vậy?

Thứ hai: Lật ngược lại vấn đề, nếu xác định Tổ đại biểu HĐND là một cách thức để tổ chức triển khai các nhiệm vụ của HĐND như quan điểm trước đó thì Luật TCCQĐP đã phải quy định thống nhất Tổ đại biểu HĐND được thành lập ở cả ba cấp. Vì HĐND, Thường trực, các Ban và đại biểu HĐND cả ba cấp đều có chức năng, nhiệm vụ giống nhau, chỉ khác nhau ở phạm vi hoạt động.

Khi Luật TCCQĐP không quy định việc thành lập Tổ đại biểu HĐND cấp xã có nghĩa đã gián tiếp xác định Tổ đại biểu HĐND là một tổ chức không thực sự cần thiết đối với phạm vi hoạt động của chính quyền cấp xã, khi số lượng đại biểu chỉ khoảng từ 15 - 20 đại biểu.

Thứ ba: Với một phạm vi hoạt động như chính quyền cấp xã, có nên duy trì thành lập Tổ đại biểu HĐND khi Luật đã bổ sung quy định thành lập 2 Ban của HĐND. Sẽ không có ý kiến về việc Ban của HĐND cấp xã có phải là một tổ chức hay cũng chỉ là một cách thức hoạt động, vì vị trí pháp lý của Ban HĐND cấp xã được xác định như với các Ban của HĐND cấp tỉnh, cấp huyện. Đây cũng có thể coi là một dấu hiệu phản ánh ý tưởng dùng một “tổ chức này” (Ban của HĐND) để thay thế cho một tổ chức khác (Tổ đại biểu HĐND).

Cần được quy định trực diện

Từ quy định tại Luật TCCQĐP đến Luật Hoạt động giám sát của QH và HĐND và văn bản hướng dẫn của UBTVQH đã thể hiện tinh thần trong quá trình xây dựng các quy định về Tổ đại biểu HĐND là một bộ phận trong cơ cấu của HĐND. Tuy nhiên, tinh thần này đã không bao quát và chi tiết được hết các quy định của Luật. Đây chính là nguyên nhân dẫn đến việc còn có cách hiểu khác nhau về vị trí, vai trò của Tổ đại biểu HĐND.

 Khi đã có ý tưởng xác định Tổ đại biểu HĐND là một bộ phận trong cơ cấu của HĐND thì cần sửa đổi, bổ sung các quy định về cơ cấu tổ chức của HĐND. Khi đó, các quy định về Tổ đại biểu HĐND cần được quy định một cách trực diện, chứ không phải gián tiếp như hiện nay. Cụ thể: Các quy định tại Khoản 4 các Điều 18, 25, 39, 46, 53 được sửa đổi như sau: Tổ đại biểu HĐND là tập hợp các đại biểu HĐND được bầu ở một hoặc nhiều đơn vị bầu cử. Số lượng Tổ đại biểu HĐND, Tổ trưởng và Tổ phó của Tổ đại biểu HĐND do Thường trực HĐND thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương quyết định.

Việc sửa đổi quy định này không làm sai về nguồn gốc của Tổ đại biểu HĐND, nhưng thay đổi về kỹ thuật lập pháp. Như vậy, sẽ hạn chế cách hiểu chưa thống nhất về vị trí của Tổ đại biểu HĐND. Phải thống nhất về cách hiểu thì mới có thể đưa ra những giải pháp phù hợp để nâng cao hiệu quả hoạt động của Tổ đại biểu HĐND.