Bài 1: Trăn trở chuyện “nợ” văn bản hướng dẫn

Mặc dù hàng năm, hàng quý, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đều có chỉ đạo, đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện và phối hợp với các bộ, cơ quan ngang bộ tháo gỡ những khó khăn, vướng mắc phát sinh trong công tác xây dựng văn bản hướng dẫn chi tiết... Song tình trạng “nợ” văn bản vẫn diễn ra phổ biến, thậm chí có bộ, ngành để chậm văn bản hướng dẫn đến 4 năm khiến luật bị “vô hiệu hóa”. Đây không chỉ là nỗi trăn trở lớn của cơ quan lập pháp, mà còn là sự bức xúc của cử tri.

Những con số biết nói

Để hạn chế tối đa tình trạng “chậm”, “nợ” văn bản quy định chi tiết, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 đã có nhiều quy định mang tính đột phá. Theo đó, Khoản 1, Khoản 2, Điều 11 luật này quy định: “Dự thảo văn bản quy định chi tiết phải được chuẩn bị và trình đồng thời với dự án luật, pháp lệnh và phải được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết.”

Tuy nhiên, đến nay sau gần một nhiệm kỳ trôi qua, tình trạng chậm, nợ ban hành văn bản quy định chi tiết vẫn chưa được khắc phục triệt để. Nêu thực trạng vấn đề này, Vụ trưởng Vụ các vấn đề chung về Xây dựng pháp luật, Bộ Tư Pháp Nguyễn Hồng Tuyến cho biết: Nhiệm kỳ Quốc hội Khóa XIV, mặc dù Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đã có nhiều giải pháp quyết liệt hơn trong việc ban hành văn bản quy định chi tiết, nhưng tình trạng nợ văn bản hướng dẫn chi tiết vẫn diễn ra phổ biến tại các bộ, ngành, thậm chí thời gian gần đây có xu hướng tăng lên.

Cụ thể, năm 2016, tổng số phải ban hành là 251 văn bản, cuối năm nợ ban hành là 14 văn bản (2 quyết định của Thủ tướng Chính phủ, 12 thông tư); năm 2017, tổng số phải ban hành là 191 văn bản, cuối năm nợ ban hành là 9 văn bản (9 thông tư); năm 2018, tổng số phải ban hành là 213 văn bản, cuối năm nợ ban hành là 4 văn bản (4 nghị định); năm 2019, tổng số phải ban hành là 109 văn bản, cuối năm nợ ban hành là 10 văn bản (9 nghị định, 1 quyết định). Đến ngày 31.8.2020, còn 32/103 (31%) văn bản nợ chưa ban hành, trong đó có 6 văn bản đã chậm hơn 1 năm. Các bộ, ngành có nợ nhiều văn bản nhất là: Công an, Nội vụ, Tài nguyên và Môi trường, Công thương, Tài chính...

Báo cáo tổng hợp kết quả giám sát việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong nhiệm kỳ Quốc hội Khóa XIV (từ đầu nhiệm kỳ đến hết Kỳ họp thứ Tám) do Tổng Thư ký Quốc hội, Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội Nguyễn Hạnh Phúc trình bày tại Phiên họp thứ 48 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội chỉ rõ: Từ đầu nhiệm kỳ Quốc hội Khóa XIV đến hết Kỳ họp thứ Tám, Quốc hội đã ban hành 55 luật; trong đó, có 53 luật đã có hiệu lực thi hành, 2 luật có hiệu lực thi hành từ 1.1.2021.

Tuy nhiên, tính đến tháng 8.2020, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Trưởng ngành đã ban hành văn bản quy định chi tiết được 485/572 (chiếm 85%) nội dung được giao trong các luật; còn lại 87/572 (chiếm 15%) nội dung chưa ban hành văn bản quy định chi tiết. Đặc biệt, một số luật có từ 80 - 100% nội dung chưa có văn bản quy định chi tiết được ban hành, cá biệt có một số nội dung sau gần 3 năm luật có hiệu lực, nhưng vẫn chưa có văn bản quy định.

Lỗi do ai và nguyên nhân nào?

Bàn về nguyên nhân chậm ban hành các văn bản quy định chi tiết các luật, đại diện pháp chế các bộ, ngành cho rằng, có nhiều nguyên nhân khách quan, song nguyên nhân do công tác phối hợp giữa các bộ, cơ quan trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật chưa chặt chẽ, nhịp nhàng, nhất là trong giai đoạn lấy ý kiến.

Tình trạng chậm góp ý xây dựng văn bản, thậm chí bộ được Chính phủ giao chủ trì chuẩn bị văn bản phải... “đi xin” ý kiến các bộ, ngành. Đó là chưa kể có những vấn đề mới, nhiều ý kiến khác nhau, và vì nhiều lý do trong đó có sự đụng chạm lợi ích bộ, ngành mà khiến các bên lên quan phải đẩy vấn đề lên Chính phủ xem xét, cho ý kiến. Chỉ cần một mắt xích nhỏ chậm trễ là kéo theo cả quy trình bị lỗi hẹn.

Phó Vụ trưởng Vụ Pháp chế, Bộ Y tế Trần Thị Trang nêu thực tế: Khoảng thời gian từ thời điểm luật, pháp lệnh được ban hành đến khi có hiệu lực thông thường là 12 tháng nhưng có nhiều vấn đề mới lại chưa có tiền lệ pháp luật ở Việt Nam nên không đủ thời gian đến ban hành văn bản hướng dẫn. Đặc biệt có trường hợp thời điểm kể từ khi nghị định hướng dẫn được ban hành đến thời điểm phải ban hành thông tư hướng dẫn chỉ có 2 tháng.

Bên cạnh đó, theo bà Trang, do nguồn kinh phí để hỗ trợ cho công tác kiểm tra, rà soát và xây dựng văn bản quy phạm pháp luật với định mức chi còn thấp; cán bộ chuyên trách công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của các đơn vị còn thiếu... dẫn đến việc “nợ” văn bản.

Phản biện những lập luận nêu trên, tại hầu hết cuộc họp liên quan đến vấn đề xây dựng pháp luật, đại diện Chính phủ, các Ủy viên Ủy ban Thường vụ Quốc hội, các chuyên gia luật đều có chung nhận định: Nguyên nhân chính của tình trạng “nợ” văn bản hướng dẫn vẫn là do sự thiếu quyết liệt của cơ quan soạn thảo; người đứng đầu các bộ, ngành cũng chưa thật sự thể hiện rõ trách nhiệm của mình. Đại biểu Quốc hội Khóa XIII Bùi Thị An nhấn mạnh: Luật ra đời nhằm để điều chỉnh những bất cập, vướng mắc phát sinh của cuộc sống. Vì vậy kỳ vọng của cơ quan lập pháp, của đại biểu quốc hội là sau khi luật được ban hành nó phải đi ngay vào thực tiễn. Song thực tế thì không như mong đợi.

Vấn đề này đã gây không ít bức xúc, giảm niềm tin trong nhân dân - đây là nỗi “trăn trở” của cơ quan lập pháp, của đại biểu Quốc hội. “Câu chuyện ở đây chính là do chất lượng nguồn nhân lực làm công tác xây dựng luật ở các bộ, ngành còn yếu kém. Cùng với đó người đứng đầu chưa trách nhiệm, chưa coi nợ văn bản như món “nợ” với dân, để từ đó quyết liệt trong chỉ đạo, đôn đốc, xử lý khi các cá nhân, Ban soạn thảo để chậm ban hành văn bản”, bà An phân tích thêm.

Tuy nhiên, nhìn ở khía cạnh ngược lại, Đại biểu Quốc hội các Khóa IX; XII và XIII Trần Du Lịch cho rằng: “cũng có nguyên nhân từ cơ quan lập pháp về tình trạng “luật ống, luật khung” trong một thời gian dài, tuy có tiến bộ, nhưng vẫn còn nhiều nội dung chỉ quy định nguyên tắc chung, nên phải chờ Nghị định hướng dẫn, thậm chí sau Nghị định còn phải chờ Thông tư của bộ ngành có liên quan mới có thể thực thi”.