Kinh nghiệm lập pháp một số nước về lĩnh vực điện ảnh 

Xem với cỡ chữ
Đặng Xuân Phương - Phó Chủ nhiệm Ủy ban Văn hóa, Giáo dục
Anh là nước sớm ban hành Luật về kỹ nghệ điện ảnh, từ năm 1909, sau đó nhiều nước cũng có luật điều chỉnh lĩnh vực này. Tất nhiên, không phải mọi quốc gia có nền điện ảnh phát triển là nhờ vào luật pháp nhưng có nước biết lựa chọn thể chế mềm dẻo, tích hợp để quản lý và thúc đẩy điện ảnh phát triển nhanh chóng, trở thành ngành công nghiệp lớn mạnh nhất thế giới, mà Hoa Kỳ là ví dụ.

Đa dạng và linh hoạt

Phần lớn các nước đều ban hành luật chuyên ngành điều chỉnh lĩnh vực điện ảnh. Có những nước nội dung quản lý nhà nước chỉ tập trung vào kiểm duyệt phim, có những nước điều chỉnh các chính sách khuyến khích thúc đẩy và hỗ trợ ngành công nghiệp điện ảnh trong nước. Tại nhiều nước, pháp luật về điện ảnh đang và có xu hướng được điều chỉnh chung với phát thanh, truyền hình và có thể mở rộng ra một số lĩnh vực khác có sự tương tác mạnh mẽ…

3 mô hình thể chế về điện ảnh

Nhà nước thống nhất quản lý hoạt động điện ảnh, trong đó có sự phân công, phối hợp hoặc phân cấp thực hiện quản lý giữa các cơ quan nhà nước. Mô hình thể chế này đòi hỏi Nhà nước ban hành toàn bộ các quy định điều chỉnh lĩnh vực điện ảnh và thông tin đại chúng (gọi là state regulation - Nhà nước điều chỉnh). Trung Quốc, Thái Lan, Ấn Độ, Malaysia (và các nước Hồi giáo) cùng với Việt Nam đều áp dụng mô hình này.

Kết hợp trách nhiệm quản lý nhà nước và vai trò của các tổ chức xã hội - nghề nghiệp. Mô hình thể chế này tương ứng với kiểu kết hợp giữa việc Nhà nước ban hành các văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh và các tổ chức xã hội - nghề nghiệp ban hành các quy tắc/quy chuẩn nghề nghiệp áp dụng cho tổ chức, cá nhân hoạt động trong lĩnh vực điện ảnh và thông tin đại chúng (gọi là co-regulation - cùng tham gia điều chỉnh). Đây là mô hình phổ biến ở hầu hết các nước phát triển và nhiều nước đang phát triển, trong đó có Hàn Quốc, Anh, Cộng hòa Ireland.

Đề cao nguyên tắc tự điều chỉnh (self-regulation) bằng các quy tắc/quy chuẩn nghề nghiệp của các tổ chức xã hội - nghề nghiệp trong ngành. Đây là mô hình xuất hiện rất sớm ở Hoa Kỳ, ngay từ những năm 30 của thế kỷ trước. Tuy nhiên, ngay ở Hoa Kỳ, nơi áp dụng mô hình thể chế này, toàn ngành điện ảnh vẫn có sự can thiệp của cơ quan quản lý nhà nước thông qua các chính sách và biện pháp pháp lý cụ thể khác nhau trong các văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh: (1) các lĩnh vực pháp luật chung (về pháp luật hình sự, pháp luật kinh doanh và doanh nghiệp, pháp luật lao động, pháp luật về thuế, pháp luật về bản quyền...); (2) Các lĩnh vực chuyên ngành khác có mối giao thoa, liên thông đối với lĩnh vực điện ảnh (ví dụ về các lĩnh vực báo chí, phát thanh, truyền hình, xuất bản, sản xuất băng đĩa…).

Sự phát triển của khoa học kỹ thuật tạo ra cuộc cách mạng trong điện ảnh

Nguồn: clubbytalks.com 

Phân loại phim và đánh giá tỷ suất người xem

Việc phân loại phim được áp dụng trong mô hình tự điều chỉnh ở Hoa Kỳ từ năm 1930, nhưng chỉ từ sau năm 1968 nước này mới chuyển hẳn sang áp dụng cơ chế phân loại và đánh giá tỷ suất người xem phim (hệ thống được áp dụng thử nghiệm từ năm 1966). Đây là xu hướng chung của điện ảnh các nước phát triển. Ngay cả những nước áp dụng chế độ kiểm duyệt ngặt nghèo về nội dung thì vẫn có xu hướng từng bước học hỏi mô hình này.

Về cơ bản, việc ban hành các quy định điều chỉnh nội dung phim thông thường thuộc 3 cơ chế. Tiền kiểm thường áp dụng cho mô hình thể chế nhà nước thống nhất quản lý lĩnh vực điện ảnh. Một cơ quan có thẩm quyền sẽ được hình thành để kiểm duyệt toàn bộ các khâu sản xuất, phát hành, phổ biến phim thông qua việc đưa ra các văn bản hướng dẫn về quy trình, thủ tục và áp dụng hệ thống các loại giấy phép.

Phân loại phim là cơ chế cảnh báo hoặc thông tin cho người xem về loại nội dung phim cần lưu ý mà dựa trên đó cha mẹ hoặc người giám hộ phải kiểm soát việc cho phép trẻ em xem phim. Hệ thống này cũng buộc các nhà làm phim trong quá trình thể hiện ý tưởng nghệ thuật và các quan điểm, thái độ của mình phải cân nhắc chọn thể loại phim và đối tượng người xem để bảo đảm tỷ suất người xem phù hợp với năng lực, trình độ làm phim và khả năng thương mại hóa sản phẩm điện ảnh. Bên cạnh đó, khi chuyển từ cơ chế kiểm duyệt truyền thống sang cơ chế phân loại phim, đòi hỏi phải áp dụng một cơ chế giải quyết khiếu nại để tránh tình trạng “vừa đá bóng vừa thổi còi” của cơ quan có thẩm quyền phân loại phim.

Khoanh vùng là cơ chế cho phép một số loại phim chỉ được công chiếu trong những trường hợp nhất định thay vì công chiếu rộng rãi. Phương pháp điều chỉnh nội dung phim này đang được áp dụng ở một số nước châu Âu. Nó cũng được áp dụng kết hợp với các hình thức điều chỉnh nội dung phim khác.

Về cơ chế đánh giá tỷ suất người xem, có một số vấn đề mà pháp luật phải giải quyết được, trong đó có việc kiểm soát tình trạng khai báo thông tin không trung thực về tỷ suất người xem đối với một số loại phim của các doanh nghiệp kinh doanh dịch vụ chiếu phim nhằm trốn thuế.

Điều chỉnh kịp thời hạn mức phim nhập khẩu và tỷ lệ phim nội địa

Anh là nước sớm quy định về quota (hạn ngạch) phát hành phim để bảo vệ nền điện ảnh trong nước trong Luật về phim (sửa đổi) năm 1960 của nước này trước khi xâm lấn của điện ảnh Hollywood và một số nền điện ảnh phát triển mạnh lúc đó như Pháp, Italy. Nhiều nước sau đó cũng học tập Anh quy định về quota phim. Sau đó khi truyền hình phát triển, việc phát sóng các bộ phim trên truyền hình cũng đặt ra nhu cầu kiểm soát thời lượng phát sóng phim trong nước so với phim nước ngoài.

Từ đầu những năm 70 cho đến giữa những năm 80 của thế kỷ XX, Hàn Quốc đã nhiều lần sửa đổi kịp thời quy định pháp luật về hạn mức phim nước ngoài nhập khẩu và tỷ lệ, thời lượng phát sóng phim trong nước so với phim nước ngoài trên truyền hình nước này. Chính điều đó đã bảo hộ nền công nghiệp điện ảnh Hàn Quốc có điều kiện củng cố, duy trì cho đến khi lớn mạnh, đủ năng lực cạnh tranh với phim nước ngoài nhập khẩu.

Tuy nhiên, trong quá trình đẩy mạnh hội nhập quốc tế, mở cửa thị trường trong nước, thời kỳ Nhà nước chủ động điều chỉnh chính sách quota về phim như trước đây đã không còn thuận lợi, vì chủ đề này sẽ được đặt ra trên bàn đàm phán các hiệp định thương mại quốc tế. Do đó, đây sẽ là vấn đề phải nghiên cứu để có biện pháp điều chỉnh thích hợp trong lĩnh vực điện ảnh và phát thanh, truyền hình.

Trong ba khâu quan trọng của một thị trường điện ảnh, bao gồm: sản xuất phim, phát hành phim và phổ biến phim, yếu tố quyết định chính là kiểm soát được khâu phát hành, không để các doanh nghiệp nước ngoài thao túng. Tại nhiều nước, doanh nghiệp trong nước vẫn nắm giữ hầu hết thị phần khâu phát hành phim và cả phổ biến phim. Do đó, phải có chính sách ưu đãi bằng thuế và đất đai để doanh nghiệp trong nước tích cực tham gia vào phát hành phim hoặc phải quy định bắt buộc doanh nghiệp nước ngoài muốn tham gia phát hành phim nước ngoài vào thị trường thì phải thông qua liên doanh hoặc mua cổ phần của các doanh nghiệp trong nước, nhưng không được chiếm cổ phần chi phối.

Hàn Quốc: Thúc đẩy sản phẩm điện ảnh và video

Hàn Quốc ban hành Luật Điện ảnh từ năm 1962, quy định 22 biện pháp quản lý lĩnh vực này liên quan đến phí kiểm duyệt, giấy phép thẩm định, đăng ký nhà sản xuất phim, nhập khẩu, xuất khẩu và công phiếu phim… Phần lớn các biện pháp quản lý được áp dụng theo Luật năm 1962 nhằm kiểm duyệt đầu vào của ngành công nghiệp phim. Luật bao gồm 3 phần chính: (1) Hệ thống đăng ký nhà sản xuất; (2) Các quy định về nhập khẩu phim; (3) Quy trình kiểm duyệt phim.

Từ đó về sau, Luật Điện ảnh được sửa đổi, bổ sung nhiều lần phù hợp với yêu cầu phát triển. Gần đây nhất, để đáp ứng nhu cầu phát triển mạnh mẽ của ngành công nghiệp giải trí liên quan chung đến các sản phẩm phim và video, năm 2009, Hàn Quốc tiếp tục ban hành Luật Thúc đẩy sản phẩm điện ảnh và video (Promotion Motion Pictures and Video Products Law).

Theo đó, Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch Hàn Quốc chịu trách nhiệm xây dựng và tổ chức thực hiện Kế hoạch tổng thể phát triển các sản phẩm điện ảnh và video nhằm phát triển văn hóa điện ảnh và ngành công nghiệp điện ảnh của nước này. Kế hoạch bao gồm những phương hướng cơ bản thúc đẩy điện ảnh Hàn Quốc; theo dõi và nghiên cứu thúc đẩy sản xuất phim, phát triển cơ sở hạ tầng làm phim (bao gồm cả những vấn đề về công nghệ); theo dõi và nghiên cứu thúc đẩy hệ thống phân phối và các rạp chiếu phim; về xuất khẩu và quảng bá phim Hàn Quốc ra nước ngoài; lưu trữ và bảo vệ các bộ phim trong nước; tăng cường phát triển nguồn nhân lực điện ảnh; bảo đảm các nguồn tài chính cần thiết cho việc mở rộng nền tảng tài chính phát triển điện ảnh và đa dạng hóa phương thức quản lý tài chính hiệu quả; trao đổi và hợp tác quốc tế về điện ảnh; những phương hướng cơ bản để thúc đẩy điện ảnh kỹ thuật số; thúc đẩy cơ sở hạ tầng cho ngành công nghiệp điện ảnh số; các tiêu chuẩn tiện nghi cho hệ thống rạp chiếu phim và các biện pháp cần thiết khác. Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch có trách nhiệm phối hợp với Bộ Tri thức kinh tế thực hiện các biện pháp thúc đẩy điện ảnh kỹ thuật số, công nghiệp điện ảnh số.

Luật cũng quy định việc thành lập Ủy ban phim Hàn Quốc do Bộ trưởng Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch bổ nhiệm, gồm 9 thành viên (gồm các nhà chuyên môn về nghệ thuật điện ảnh, sản xuất phim…) để tư vấn nâng cao chất lượng phim ảnh và thúc đẩy ngành công nghiệp điện ảnh trong nước. Luật dành một phần quy định về Ủy ban đánh giá tỷ suất người xem trên phương tiện truyền thông Hàn Quốc để thực hiện phân loại phim và tổ chức đánh giá tỷ suất người xem. Ủy ban này cũng bao gồm 9 thành viên là những chuyên gia được Bộ trưởng Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch bổ nhiệm trên cơ sở đề xuất của Chủ tịch Viện hàn lâm Quốc gia nghệ thuật Hàn Quốc. Việc lựa chọn các thành viên Ủy ban phim Hàn Quốc và Ủy ban đánh giá tỷ suất người xem trên phương tiện truyền thông Hàn Quốc đều phải tính đến yếu tố cân bằng về giới tính và độ tuổi trước khi quyết định. Trên cơ sở Luật năm 2009, Tổng thống ban hành nghị định quy định cụ thể về 2 cơ quan này.

Thái Lan: Hệ thống phân loại phim 7 cấp độ

Theo Luật về phim và video năm 2008 của Thái Lan, Bộ Văn hóa chịu trách nhiệm tổ chức thẩm định nội dung phim và Cảnh sát Hoàng gia không có trách nhiệm liên quan nữa. Hệ thống phân loại phim Thái Lan theo Luật này gồm 7 loại: (1) Phim (có tính chất) giáo dục và được khuyến khích xem; (2) Phim dành cho đại chúng (không giới hạn tuổi xem); (3) Phim thích hợp cho người trên 13 tuổi; (4) Phim thích hợp cho người trên 15 tuổi; (5) Phim thích hợp cho người trên 18 tuổi; (6) Phim thích hợp cho người trên 20 tuổi; (7) Phim bị cấm công chiếu.

Hệ thống phân loại phim này chính là công cụ chính sách để hỗ trợ cho ngành công nghiệp điện ảnh Thái Lan. Theo đó, loại phim đầu tiên trong hệ thống phân loại được hưởng nhiều ưu đãi nhất cho việc sản xuất. Đối với những phim bị hạn chế đối tượng người xem hoặc bị cấm, Luật vẫn cho phép các tiểu ban chuyên môn của Ủy ban quốc gia về phim được thẳng tay thay đổi hoặc cắt gọt nội dung, theo cách kiểm duyệt cũ, trước khi công bố kết quả phân loại. Trên thực tế, việc sản xuất hoặc phân phối các phim có nội dung thô tục hoặc phản cảm bị cấm, cũng như các phim cấp 3 và các phim có nội dung xâm phạm đến an ninh quốc gia, theo quy định của Luật hình sự Thái Lan.

Hệ thống phân loại phim theo Luật mới được đánh giá là bộ công cụ có tác dụng mạnh mẽ trong việc đo lường dư luận xã hội, xác lập hệ tư tưởng, thậm chí thúc đẩy tuyên truyền, khuyến khích chủ nghĩa dân tộc chống lại những ảnh hưởng văn hóa từ bên ngoài.

Thay thế cho trách nhiệm của cơ quan Cảnh sát Hoàng gia trong việc tổ chức thẩm định phim theo Luật cũ, Luật năm 2008 quy định việc thành lập và xác định trách nhiệm của Ủy ban Quốc gia về phim và video do Bộ Văn hóa làm thường trực. Ủy ban gồm có 27 thành viên, về danh nghĩa do đích thân Thủ tướng Chính phủ Hoàng gia làm Chủ tịch, Bộ trưởng Văn hóa là Phó Chủ tịch thứ nhất, Bộ trưởng Bộ Du lịch và Thể thao là Phó Chủ tịch thứ hai. Các thành viên khác của Ủy ban gồm Thứ trưởng thường trực một số bộ và cơ quan ngang bộ cùng 11 người được lựa chọn từ các lĩnh vực chuyên môn về phim, video, truyền hình, bảo vệ người tiêu dùng (4 người) và chuyên gia tư vấn pháp lý khác (7 người) mà không phải là công chức, viên chức nhà nước (trừ những người đang làm công tác giảng dạy ở cơ sở giáo dục công lập), được bổ nhiệm bởi Bộ trưởng Bộ Văn hóa. Giúp cho Ủy ban thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình là các tiểu ban chuyên môn: Tiểu ban phân loại, đánh giá tỷ suất người xem phim; Tiểu ban Tài trợ phim và video; Tiểu ban phân loại phim và video.

Anh: 3 loại văn bản luật điều chỉnh lĩnh vực điện ảnh

Liên quan đến lĩnh vực điện ảnh của Anh hiện có 3 loại văn bản luật điều chỉnh.

Luật Điện ảnh năm 1985 (Cinemas Act 1985) chỉ điều chỉnh các vấn đề: Bảo đảm an toàn trong quá trình sản xuất và phân loại nội dung phim theo đối tượng người xem, xử lý các vi phạm có liên quan. Trong khi đó, cơ chế kiểm duyệt nội dung phim ở Luật Kỹ nghệ điện ảnh trước đó, thông qua vai trò của Hội đồng Kiểm duyệt phim cũng bị bãi bỏ từ năm 1985 bởi Luật về phim. Đồng thời, cũng từ năm 1985, Anh đã chuyển hẳn sang hệ thống đánh giá tỷ suất người xem theo lứa tuổi (Age-rating system), một công cụ có tính chất tư vấn cho chính quyền địa phương quyết định cho xem xét lại việc cho công chiếu các bộ phim nếu phát hiện thấy có vấn đề.

Luật về phim năm 1985 (Film Act 1985) điều chỉnh các vấn đề: Đăng ký, cấp chứng chỉ phim trong nước và phim nước ngoài được phát hành; quyền và nghĩa vụ của chủ rạp chiếu phim; máy tính hóa tổng thời lượng xem phim và kiểm soát quota (hạn mức) chiếu phim trong nước của Anh, phim nước ngoài tại các rạp chiếu phim hoặc trên truyền hình; việc hạn chế đặt vé khống và giữ suất xem phim trước (để chống nạn phe vé); các thủ tục cấp phép xuất khẩu, khập khẩu phim; chính sách miễn thuế đối với phim xuất nhập khẩu…; thẩm quyền hỗ trợ của Bộ trưởng Bộ phụ trách lĩnh vực Văn hóa (với sự đồng ý của Bộ Tài chính) đối với việc sản xuất các bộ phim trong nước.

Theo Luật về phim năm 1985, sau khi Công ty tài chính phim Anh quốc bị giải thể năm 1985 thì Bộ trưởng Bộ phụ trách lĩnh vực Văn hóa được trao thẩm quyền quyết định (phù hợp với chiến lược, chính sách phát triển văn hóa của Anh) hỗ trợ tài chính cho: (1) Các hãng phim trong nước nỗ lực sản xuất những bộ phim có tiềm năng thành công về mặt thương mại nhưng còn khó khăn; (2) Các cá nhân đang trong quá trình lập dự án sản xuất phim cần kêu gọi tài trợ; (3) Việc sản xuất các phim ngắn (với thời gian chiếu ít nhất 35 phút). Hình thức hỗ trợ có thể là các khoản tài trợ hoặc cho vay hoặc một hình thức bảo lãnh nào đó.

Các luật khác có liên quan trực tiếp đến điện ảnh (như lưu trữ phim, thu video, các chính sách nhằm tôn vinh nghệ thuật điện ảnh…) hoặc liên quan gián tiếp đến điện ảnh như bản quyền phim và thu phí bản quyền phim chiếu trên truyền hình…