Bài 1: Sáng kiến lập pháp, sáng tạo lập pháp

Sáng kiến lập pháp là quyền trình dự án luật hay kiến nghị về luật ra Quốc hội. Đây là quyền chủ động và xuất phát từ việc thực hiện quyền này mà “cỗ máy” lập pháp vận hành để điều chỉnh mọi mặt đời sống xã hội sinh động và luôn vận động. Vì vậy, sáng kiến lập pháp là bước khởi đầu quan trọng trong quy trình lập pháp, quyết định đến số phận của một dự luật, thúc đẩy công tác lập pháp, xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật. Và khi hoàn cảnh lập pháp đã có những đổi thay thì việc thực hiện quyền sáng kiến lập pháp cần có sự sáng tạo, bước tiến phù hợp.

Trong thực tiễn hoạt động lập pháp, Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, thống nhất quản lý về kinh tế, văn hóa, xã hội, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi trường, thông tin, truyền thông, đối ngoại, quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội… Vì thế Chính phủ cũng là chủ thể thực hiện quyền sáng kiến lập pháp đối với tuyệt đại đa số các dự án luật, pháp lệnh.

Chính phủ căn cứ yêu cầu nhiệm vụ của mình, trên cơ sở tập hợp sáng kiến pháp luật từ các bộ, cơ quan ngang bộ hình thành chương trình xây dựng pháp luật hàng năm, nhiệm kỳ trình và thực hiện quyền trình sáng kiến lập pháp thông qua chương trình này. Tuy nhiên, nếu Chính phủ không bao quát đầy đủ, chặt chẽ, kịp thời, nhất là vấn đề mới phát sinh để đề xuất sáng kiến lập pháp thì nguy cơ chương trình lập pháp sẽ bị động, khuyết thiếu, chắp vá, nhiều khi là vội vã để giải quyết tình thế. Đây cũng là việc tồn tại trong nhiều nhiệm kỳ dẫn đến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh được Quốc hội thông qua bị điều chỉnh, bổ sung thường xuyên mặc dù được thẩm tra kỹ lưỡng khi đưa vào chương trình chính thức.

Ngoài Chính phủ, có rất ít dự án luật, pháp lệnh có tính chuyên ngành do các cơ quan của Quốc hội, TANDTC, VKSNDTC, UBTWMTTQVN và các chủ thể khác có quyền sáng kiến lập pháp đề xuất đưa vào chương trình xây dựng pháp luật của Quốc hội được thông qua hàng năm. Điều này cũng xuất phát từ chức năng, nhiệm vụ của các chủ thể sáng kiến lập pháp; từ “tập quán” lập pháp truyền thống của Việt Nam!

Nhìn vào lịch sử lập pháp, kể từ khi Hiến pháp 1980 quy định ĐBQH có quyền trình dự án luật, pháp lệnh, đến nay mới chỉ có vài lần ĐBQH thực hiện quyền và chưa một lần thành công! Đó là trường hợp ĐBQH Huỳnh Ngọc Điền trong nhiệm kỳ Khóa VIII trình dự án Luật về thuế sử dụng đất nông nghiệp và hoa lợi trên đất. Nhiệm kỳ Quốc hội Khóa XIV, ĐBQH Trần Thị Quốc Khánh trình dự án Luật Hành chính công nhưng “mãi” vẫn trong quá trình soạn thảo…

Rõ ràng, đã có sự đột phá thực quyền sáng kiến lập pháp trong nhiệm kỳ Quốc hội Khóa XV đa dạng hơn, sinh động hơn, kịp thời hơn và quyết liệt hơn. Việc thực hiện quyền sáng kiến lập pháp của ĐBQH vừa bảo đảm tính khoa học và vừa bảo đảm tính thực tiễn để thúc đẩy dự án luật, nghị quyết trở thành hiện thực. Mới đây, ĐBQH Nguyễn Anh Trí đề xuất xây dựng Luật Chuyển đổi giới tính. Ngay lập tức nó được sự quan tâm, ủng hộ của Đoàn ĐBQH Hà Nội, Ủy ban Pháp luật, Ủy ban Xã hội, Tổng thư ký Quốc hội... Về sáng kiến này, Chủ tịch Quốc hội Vương Đình Huệ nhấn mạnh quan điểm, rất trân trọng, khuyến khích và ủng hộ đề xuất của ĐBQH. Tại Kỳ họp thứ Năm, Quốc hội Khóa XV đã thống nhất đưa dự án Luật Chuyển đổi giới tính vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2024. Theo đó, dự kiến Ban soạn thảo sẽ trình Quốc hội cho ý kiến lần đầu tại Kỳ họp thứ 8 (tháng 10.2024) và trình Quốc hội xem xét, thông qua dự án luật tại Kỳ họp thứ 9 (tháng 5.2025). Đây là bước đột phá về tư duy thực hiện quyền sáng kiến lập pháp; khuyến khích và tạo điều kiện để ĐBQH thực hiện quyền sáng kiến lập pháp, không bị động trong quản lý đời sống xã hội bằng pháp luật.

Hoàn cảnh lập pháp có những thay đổi, yêu cầu lập pháp cũng đa dạng hơn, nhanh hơn; không còn nhiều dự án luật đồ sộ mà đi sâu vào lĩnh vực chuyên môn, chuyên ngành hay chỉ là luật sửa đổi, bổ sung một số điều cụ thể… Những thay đổi đó đang tạo điều kiện cho quyền sáng kiến lập pháp phát huy. Đặc biệt là đối với cá nhân ĐBQH và các chủ thể quyền sáng kiến lập pháp khác ngoài Chính phủ phát huy quyền năng chủ động trong thực hiện quyền sáng kiến lập pháp.

Có thể thấy trong nhiệm kỳ Quốc hội Khóa XIV, Quốc hội thông qua 72 luật, gồm 4 luật nâng từ pháp lệnh; 15 luật xây dựng mới lần đầu; 21 luật sửa đổi bổ sung; 32 luật sửa đổi toàn diện. Trong số 72 luật này duy nhất có 01 luật là Luật Hòa giải và đối thoại tại tòa án là do Tòa án nhân dân tối cao thực hiện quyền sáng kiến lập pháp. Vì vậy, hoạt động lập pháp đã nghiêng về tu sửa luật chứa đựng những quy định sớm lạc hậu, không theo kịp thực tiễn… Luật mới, sáng kiến mới chiếm tỷ lệ ngày càng ít. Đây là dấu hiệu hoàn cảnh lập pháp đang thay đổi.

Quốc hội Khóa XV tuy mới đi hết ½ nhiệm kỳ với 30 luật được thông qua, thì có tới 5 luật mới; 7 luật sửa đổi, bổ sung một số điều; 18 luật sửa đổi toàn diện thay thế luật cũ. Đáng lưu ý là nhiệm kỳ này, số nghị quyết chứa quy phạm pháp luật như một đạo luật sửa đổi, bổ sung một số điều tăng nhiều hơn nhằm giải quyết kịp thời những vấn đề thực tiễn cuộc sống đặt ra. UBTVQH cũng tăng cường ban hành pháp lệnh với 4 pháp lệnh được thông qua.

Nhìn vào chỉ số tổng quát về kết quả hoạt động lập pháp nhiệm kỳ Quốc hội Khóa XIV và nửa đầu nhiệm kỳ Quốc hội Khóa XV cho thấy: Chính phủ vẫn là cơ quan chủ đạo thực hiện quyền sáng kiến lập pháp, trình các các dự án luật ra Quốc hội xem xét thông qua. Tuy nhiên sáng kiến lập pháp trình dự án mới chiếm tỷ lệ thấp, có xu hướng giảm dần trong khi luật sửa đổi, bổ sung một số điều và luật sửa đổi tăng dần. Đáng lưu ý là một Quốc hội chủ động, đồng hành cùng Chính phủ, gắn bó chặt chẽ với thực tiễn cuộc sống, thực tiễn quản lý chủ động “đề nghị” lập pháp – một dạng sáng kiến lập pháp. Từ đó, phối hợp yêu cầu Chính phủ trình đề nghị lập pháp “nóng” giải quyết những vấn đề chưa có tiền lệ, vấn đề cấp bách của cuộc sống, bằng hình thức “Nghị quyết chứa đựng quy phạm pháp luật, nghị quyết đặc thù hay thí điểm”. Và ở đây hình thức “Đề nghị” xây dựng luật, pháp lệnh của các chủ thể có quyền sáng kiến lập pháp từ phía các cơ quan Quốc hội, ĐBQH được phát huy. Đây chính là sáng tạo lập pháp chủ động trong quá trình điều hành của Quốc hội theo sát với cuộc sống.

Ban hành nghị quyết chứa đựng quy phạm pháp luật để giải quyết vấn đề nóng bỏng của cuộc sống đặt ra đang là điểm lưu ý trong sáng kiến lập pháp, quy trình lập pháp, sáng tạo lập pháp trong tình hình mới. Nghị quyết số 30/2021/QH15 được Quốc hội ban hành ngay tại Kỳ họp đầu tiên của nhiệm kỳ mới khi đại dịch COVID-19 đang hoành hành là một ví dụ điển hình cho bước khởi đầu đột phá trong thực hiện quyền sáng kiến lập pháp. “Nghị quyết 30 là một sáng kiến lập pháp rất đặc biệt, với các cơ chế đặc biệt, đặc thù, đặc cách. Quốc hội đã chia sẻ trách nhiệm, trao quyền của Quốc hội cho Chính phủ. Đây là một cách làm chưa từng có tiền lệ trong lịch sử luật pháp Việt Nam.”- ĐBQH Dương Khắc Mai từng chia sẻ.

Bước đột phá trong thực hiện quyền sáng kiến lập pháp từ Nghị quyết 30 của Quốc hội tiếp tục lan tỏa với hàng loạt các nghị quyết về thí điểm một số cơ chế, chính sách đặc thù cho các tỉnh thành phố, nghị quyết thí điểm một số chính sách đặc thù về đầu tư xây dựng công trình đường bộ...

Có thể thấy, mảnh đất cho quyền sáng kiến lập pháp đang mở ra, phát huy trí tuệ đại biểu và các chủ thể có quyền sáng kiến lập pháp. Việc thực hiện quyền sáng kiến lập pháp ở mức “Đề nghị” trong hoàn cảnh lập pháp đã có những thay đổi theo xu hướng luật “nhỏ”, luật sửa đổi, bổ sung một số điều; hay nghị quyết chứa quy phạm pháp luật… sẽ là bước đột phá chủ động của Quốc hội trong việc thực hiện quyền sáng kiến lập pháp, kiến tạo lập pháp để không “bắc nước chờ gạo người”.